市場失靈與政府失靈

這為何對公共價值重要

每一位公共部門與社會部門的領導者,遲早都會遇到同一個問題的某個版本:這項服務應當由市場提供、由政府提供、由非營利組織提供,還是由三者的某種組合提供?這個問題常常以預算科目、採購決策、私有化提案,或"奪回對一家公用事業單位控制權"的競選承諾的形式出現,但其底層始終是同一個選擇——誰應當提供什麼,以及為什麼。

兩種相互競爭的診斷都在爭奪這個答案,而兩者各對一半。市場失靈的診斷認為,凡是市場供給不足公民所重視之物的地方——清潔空氣、疫苗接種、防洪——政府都應當介入,因為沒有任何私人買家能夠獲取其全部收益。政府失靈的診斷則認為,集體供給並非自動的解藥,因為被要求修補市場的官員與監管者,同樣帶著和市場一樣真實的激勵問題。一位只讀到前半部分的領導者會變成一個不加批判的擴張主義者;一位只讀到後半部分的領導者則會變成一個不加批判的私有化推動者,認為每一次公共失靈都證明市場更優越,即便所涉及的物品本身在結構上就是市場無法定價的。

本主題將這兩種診斷並列呈現給你,因為只掌握其中一種是一種職業上的負累。它也為第一部分餘下的內容奠定基礎:戰略三角(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)是在你知道涉及哪種失靈之後、用以權衡供給選擇的工具,而物品分類法(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)則在你選擇由誰供給之前,準確說明你所面對的究竟是哪一類物品。

核心概念

市場失靈是指不受監管的私人交換所產生的結果,按照市場自身的標準衡量並非有效率——即價值未被創造,或相對於理想化的競爭性市場而言資源被錯配——的一般性說法。這並不是在主張市場總體上是壞的,而只是說特定的條件破壞了通常使市場得以運轉的機制。

公共物品是非排他性的(你無法阻止不付費者消費它)且非競用性的(一個人的消費不會減少留給其他任何人的部分)——街道照明與國防是教科書式的案例。由於任何私營企業都無法向不付費者收費,私人市場會系統性地供給不足這些物品,這是稅收資助供給的經典理由。

外部性是一項活動的成本或收益落在了與引發它的交易無關的人身上:一家汙染河流的工廠,把成本強加給了沒有付一分錢的下游使用者,而一個接種了疫苗的人,則給每一個感染風險因此下降的人帶來了收益。如果聽之任之,市場會過度生產帶有負外部性的活動,而供給不足帶有正外部性的活動。

資訊不對稱發生在交易的一方比另一方掌握了實質上更多的資訊之時——二手車賣家比買家更瞭解這輛車的歷史,而病人對自己診斷的瞭解則少於其臨床醫生。如果不加處理,這可能觸發逆向選擇(一旦保費上漲,只有風險最差的人還留在保險池中)或道德風險(一方因為不必承擔某種風險,便更多地去承擔它),二者都可能使一個市場萎縮甚至崩潰,而不僅僅是定價錯誤。

自然壟斷存在於這樣的行業中:其固定成本相對於多服務一位顧客的成本而言如此之大,以至於單一供應商能夠比多個競爭者更便宜地滿足整個市場——自來水管網與電力輸送就是常見的例子,因為重複鋪設管道或線路會浪費資源。市場勢力是自然壟斷作為其極端版本所屬的一般情形:一家企業在不流失全部顧客的情況下,把價格提高、或把產量限制到高於競爭水平的能力。

政府失靈是其映象概念:本欲糾正某種市場失靈的干預,反而使資源配置比它所取代的那個有缺陷的市場更糟糕。這在公共選擇理論下被研究——這是經濟學的一個分支,把常規經濟學用於消費者與企業的那種自利、理性行動者假設,同樣應用於選民、政治家與官僚,拋棄了官員是公共利益的無私守護者這一較早的觀念。

尋租是透過操縱規則或分配、而非透過生產任何有價值的東西來追求收入——為一項保護性關稅、許可證或補貼而遊說就是尋租,因為這種努力捕獲的是既有價值,而非創造新價值。監管俘獲是這一現象的一種具體而具有破壞性的形式:一個為監督某個行業而設立的監管機構,反而開始服務於該行業的利益,這通常是透過專業知識共享、離職後的職業前景,以及不對稱的遊說來實現的,而非徹頭徹尾的腐敗。

X效率低下,這一術語由經濟學家哈維·萊本斯坦創造,指的是內部鬆弛——人員冗餘、成本紀律鬆弛、努力程度低下——它會悄悄滲入任何一個不受競爭壓力約束的組織,無論是壟斷企業還是壟斷性的公共機構。委託代理問題描述了當一方(代理人)代表另一方(委託人)行事、卻擁有不同的利益與更多的資訊時所出現的落差:公民委託給政治家,政治家再委託給官僚,每一環都增加了委託人無法完全監督的資訊。威廉·A·尼斯坎寧把機構負責人建模為預算最大化者,其激勵推動他們追求比公共利益所能證明合理的更大的預算,因為立法者難以輕易觀察到官僚機構的真實成本。

最佳實踐

1. 在提出補救措施之前,先說明具體的市場失靈。 說明你面對的是公共物品、外部性、資訊不對稱、自然壟斷,還是普通的市場勢力,因為每一種都意味著不同的解決方案——補貼、稅收、披露規則、價格管制與競爭政策並不能相互替代。
2. 把政府失靈當作一種診斷,而不是一種侮辱。 尋租、俘獲與X效率低下是具體的、可觀察的、有具體成因的模式;在假定改革就是簡單地縮減該組織規模之前,先弄清楚實際存在的究竟是哪一種,如果確實存在的話。
3. 讓工具與失靈相匹配,而不是與你所在組織的預設姿態相匹配。 一個總是選擇監管、總是選擇外包,或總是選擇自行內部提供服務的機構,是在為習慣而最佳化,而不是為擺在面前的失靈而最佳化。
4. 在無法避免自然壟斷的地方,對其加以監管或直接持有它,但要保持圍繞它的投入品市場處於競爭狀態。 你很少能為自來水管網本身創造競爭,但你可以為建設、維護或就該管網開具賬單的企業創造競爭。
5. 儘可能把資助方、監管者與供給者的角色分開。 把這三種角色都集中到一個機構手中,會消除本可在尋租或俘獲變得根深蒂固之前將其揭示出來的內部制衡。
6. 為非市場產出提供一個明確的價值衡量標準,並用可比物件來替代缺失的競爭壓力。 在沒有市場價格的情況下,一個機構沒有任何自動的機制來約束X效率低下;一項經過構建、並與可比供給者對標的單位成本或成果衡量指標,能夠重建這種約束的一部分。
7. 像公佈裁決一樣,常規化地公佈監管者與誰在何時會面。 俘獲通常是漸進而合法地發展起來的,透過資訊優勢與旋轉門式的人員流動,因此關於接觸的透明度,比事後開展一場腐敗調查更為便宜。
8. 在任何以市場失靈為由證成的干預措施中,內建日落條款或審查條款。 證成該干預措施合理的條件可能會改變;為解決某個十年的問題而授予的權力,不應悄然變成一項永久性的既得權利。
9. 把供給真正創造出的任何租金導回公眾,而不是假裝它不存在。 一份創造了稀缺價值的許可證或特許經營權,應當透過拍賣或收費來捕獲這種價值,而不是任由它成為持有者的意外之財。
10. 在決定由誰供給之前,把運營能力與合法性、價值一併權衡,並按固定週期重新審視這條界線。 一項在市場失靈/政府失靈的賬本上看起來正確、卻是你的組織無法交付的補救措施,並非一個真實的選項,而等到醜聞爆發才觸發審查,則保證了它會在最糟糕的條件下發生(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)。

與團隊討論的問題

如果有的話,具體是哪一種市場失靈證成了我們參與這項服務的合理性? 系統梳理這套分類法——公共物品、外部性、資訊不對稱、自然壟斷、市場勢力——如果沒有一項明確適用,就要誠實地承認這一點。泛泛地訴諸"市場失靈"這個說法本身,不是一種診斷;它是一種迴避診斷的方式。如果你的組織提供的是一個競爭性市場完全能夠很好地供給的東西,那麼其正當性就必須來自別處,例如公平性,你應當坦率地說明這一點,而不是硬套一個並不適用的論證。在下一次預算評審之前把診斷寫下來,這樣團隊爭論的才是同一個主張,而不是各說各話。

在我們自己的組織裡,一位預算最大化的官員在哪裡最有活動空間? 尼斯坎寧的模型假設官僚機構負責人推動更大的預算與更多的編制,因為立法者與董事會難以輕易核實該機構的真實成本。找出你自身結構中監督最薄弱的地方——一個董事會無法獨立評估的技術性職能,或一個沒有外部標杆的專案。問一問,如果那裡已經出現了鬆弛,究竟有什麼證據能夠真正把它揭示出來,而不是假定良好的意圖就是一道充分的保障。如果沒有人能給出一個具體的機制作答,就把這種沉默本身當作發現。

誰來監管監管者,我們又如何知道俘獲是否正在發生? 俘獲很少以腐敗的面目宣告自己;它表現為一種緩慢的漂移——誰的證據被最重地採信、誰的會議最頻繁地召開、誰的人員最容易地在監管者與被監管者之間流動。這些步驟孤立來看沒有一個顯得不正當,而這正是這種模式危險的原因所在。討論一下你的組織追蹤了哪些(如果有的話)預警指標,以及關係之外的誰有能力在這種漂移變成一場醜聞之前察覺它。如果誠實的答案是"沒有人",那麼這一空白本身就值得去彌補。

如果我們明天把這項職能交給一個私營或非營利供應商,我們會是用哪一種失敗模式換取哪一種? 每一次供給選擇都是用一種風險狀況換取另一種,而不是徹底消除風險。外包可能解決了一個X效率低下的問題,卻引入了一種新的資訊不對稱,或者如果只有一個可信的投標者,便是用俘獲風險換取了自然壟斷定價風險。用這個問題強制進行一次對等比較,明確說出你預期獲得哪一種具體的失靈、又預期獲得哪一種,而不是任由"替代方案會是零失靈的"這一未經檢驗的假設不受挑戰。

我們衡量的是成本,還是價值? 在沒有市場價格的情況下,很容易預設追蹤花了多少錢,而不是取得了什麼成果——這正是X效率低下多年不被察覺的條件。一種穩定、平淡無奇的支出模式,無論底層服務是優異的還是正在悄然惡化,看起來都可能一模一樣。討論一下你目前的指標是否真的能夠揭示悄然滋生的鬆弛,如果答案不確定,就把建立這種能力當作比任何一個單獨的預算科目都更緊迫的事。把你的答案與一個真正的市場競爭者會如何被評判——同時看價格與質量,而非僅看支出——加以對照。

即便更換供給者的效率論證無懈可擊,合法性與支援又無法承受什麼? 一些在市場失靈/政府失靈分析上看起來有效率的補救措施,無論數字如何,仍會被公民或民選代表拒絕——例如將一項深受喜愛的地方服務私有化,或將公民期望由穿制服的公職人員履行的職能外包出去。討論一下,對你的組織而言,這條界線究竟畫在哪裡,依據的是公民過去接受或拒絕過什麼的證據,而非領導層自己的猜測。問一問領導層是否在誠實地面對這一約束,還是悄悄把它包裝成一個技術論證,以迴避把它稱為一個政治論證(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)。

實踐中的公共價值案例

北橋市是一座虛構的沿海城市,人口約二十四萬,在此僅用以說明本主題的概念。數十年來,該市的生活垃圾與回收物收集工作一直由市政公共工程部門自行運營,依據的是一個教科書式的市場失靈論證:收集路線在社群尺度上構成了一種自然壟斷,未被收集的垃圾造成了任何一戶家庭都無法正確定價的負外部性(害蟲、疾病風險、非法傾倒),而在同一條街道上開展競爭性收集,只會意味著卡車路線的重複,卻不會帶來任何效率提升。

二十年後,新一屆市議會發現,這項服務依然有效運轉,卻已悄然變得代價高昂。與可比城市的對標顯示,北橋市每噸收整合本比中位數高出約百分之四十,其卡車車隊也比平均水平更為老舊——這正是任何一個壟斷供給者在不再受到比較的情況下,都可能出現的X效率低下的緩慢積累。一份財務審查還發現了一個更尖銳的問題:九年前未經重新招標便獲得合同的唯一回收處理承包商,一直在穩步擴大它向市政府開出的"汙染附加費",而與該承包商員工來自同一小型專業圈子的合同管理人員,幾乎不加審查地一次次批准了這些加價——這是一起溫和但真實的俘獲案例,沒有任何不當行為,卻仍然讓公眾付出了金錢代價。

該市沒有把這當作公共供給本身就是一個錯誤的證明,而是把這項診斷拆成了兩半。保持收集工作由公共部門組織的自然壟斷與外部性論證依然成立:成本超支絲毫沒有改變重複卡車路線的經濟學,而一個不受監管的私人市場很可能重現同樣的外部性風險,卻擁有更少的修復手段。失靈的是內部紀律,而不是供給邏輯本身。應對措施綜合運用了多種工具:收集工作仍由內部提供,但對真正具有可競爭性的環節引入了強制性的五年一次重新招標;設立了一個直接向民選議員報告的外部成本對標小組;並在本地記者追問為何從未有人審查過附加費之後,公佈了與承包商的會議記錄。這一切都不需要放棄公共供給;每一項修復都針對已經出現的具體政府失靈模式。

四種部門視角

地方政府

地方政府機構不成比例地是自然壟斷基礎設施——供水、廢物處理、地方道路、地方交通——的直接所有者,因為重複鋪設管道或建造場站的經濟學在社群尺度上最為致命。這種與公民的貼近,意味著合法性上的失敗會迅速地、且以個人化的方式浮現,但地方供應商市場往往規模有限,使得可競爭性比教科書式的補救措施所假設的更難實現。這裡的俘獲風險,更多地是透過規模小、聯絡緊密的本地供應商圈子發生,而不是透過大型的全國性遊說活動。

國家政府

國家政府制定旨在糾正整個經濟體市場失靈的框架——競爭法、行業監管、稅收與補貼設計——這也是為什麼國家機構擁有最龐大的官僚體系,以及最尖銳的尼斯坎寧式預算動態。能源、電信或金融的行業監管機構是監管俘獲的經典場景,因為監管一個複雜行業所需的專業知識稀缺,且集中在同一批在監管者與被監管者之間流動的人身上。國家審計機構的存在,主要是為了給立法機關、以及在其背後的公民,提供一個對其已委託了自由裁量權的代理人的獨立核查。

社會部門與非營利組織

非營利組織與非政府組織常常存在的目的,是填補市場與國家都不會全額資助的物品缺口——這是市場失靈論證再向前推進一步:一些被集體認為有價值、卻連選舉激勵都無法可靠地資助的物品。但這個部門有其自身版本的委託代理問題:資助方所處的位置類似於一位公民委託人,但其與交付環節的距離常常比選民與政府之間的距離更遠,而董事會相對於一線員工,也可能面臨與立法者相對於官僚機構類似的資訊不對稱。使命漂移——一個組織逐漸服務於資助方的優先事項、而非受益人的需求——是這個部門與俘獲最接近的對應物。

多邊與國際

跨境外部性——氣候變化、大流行疾病、金融傳染——是沒有任何單一主權國家能夠獨自將其內部化的市場失靈,這也是多邊機構的標準正當理由。但政府失靈的對應物在這個尺度上的放大卻頗為彆扭:沒有任何單一的選民群體作為秘書處的最終委託人,成員國可以在該機構的規則之內追求自身的尋租,而使國家官僚機構得以在其立法機關面前佔得先機的同一種資訊不對稱,也可能使一個國際機構在輪值的代表委員會面前佔得先機。由於在這個尺度上"退出"與"發聲"都更為薄弱,透明度與獨立評估承擔了比在國家層面更重的問責負擔。

常見失敗模式

按意識形態、而非按分類法診斷。 一位已經預先認定市場總是有效、或政府總是有效的領導者,會去尋找任何符合其已有結論的失靈說辭,而不是核實實際存在的究竟是哪一種失靈。其代價是一項針對空氣開出的補救措施。

披著專業知識外衣的俘獲。 由於監管一個複雜行業需要理解它的人,而這些人通常來自該行業或此後又前往該行業任職,俘獲很少表現為腐敗;它表現為聽起來合理的技術性順從。其代價緩慢累積,規則逐漸變得一貫偏向在位者而非新進入者或消費者。

永久的試點。 一項為糾正某種市場失靈而啟動的方案,從未依據證成其合理性的日落條件被正式審查過,因此在該條件早已改變之後,它仍憑慣性存續。其代價是資源被鎖定在一項已悄然不再對應問題的補救措施之中。

偽裝成服務交付的租金榨取。 一家承包商或受保護的供應商,逐漸擴大其開具賬單的範圍,依靠的是長期關係中的轉換成本與資訊優勢,而非任何單一的戲劇性舉動。其代價落在最終付費的人身上,通常是無形的,透過悄然攀升的費用、而非一次引人注目的價格上漲。

不受問責的獨立機構。 一個被創設為"獨立於日常政治"的機構,可能會漂移成完全獨立於問責制,沒有任何一位委託人有能力觀察它的優先事項是否仍然反映了它被創設來服務的公共利益。其代價是一個沒有人負責去彌合的委託代理落差。

成熟度模型

檢查清單

• 說明每一項服務背後具體的市場失靈(公共物品、外部性、資訊不對稱、自然壟斷、市場勢力),或確認沒有一項適用。
• 找出你的組織中,尼斯坎寧式的預算最大化激勵可能不受約束地運作的地方。
• 確認資助方、監管者與供給者的角色在可行之處已在結構上分離。
• 至少每年一次,將壟斷供給服務的成本與成果與可比供給者對標。
• 公佈監管者與行業之間的接觸記錄以及重大的合同變更。
• 檢查每一項以市場失靈為由的干預措施是否有日落條款或審查條款,並確認其日期尚未過期。
• 檢驗目前的指標是否真的能夠揭示悄然滋生的X效率低下,而不僅僅是穩定的支出。
• 追溯供給所創造的任何許可或稀缺價值,查明其租金是被為公眾所捕獲,還是被留作了意外之財。
• 對任何擬議的供給者更換,詢問這是在用哪一種具體的失靈風險換取哪一種。
• 確認合法性與能力已與效率論證一併權衡,而非被其凌駕。

關鍵資料來源

市場失靈分類法借鑑自新古典福利經濟學傳統,最直接的是羅納德·科斯關於外部性與交易成本的研究。政府失靈與公共選擇傳統借鑑自詹姆斯·M·布坎南與戈登·塔洛克關於憲制與集體選擇的研究,以及威廉·A·尼斯坎寧關於預算最大化官僚體系的模型。將兩種失靈模式都視為戰略判斷的輸入、而非技術性決勝規則的綜合論述,遵循的是馬克·H·摩爾奠基性的公共價值研究,並輔以經合組織(OECD)與世界銀行的比較治理證據。

參考文獻

1. Market failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Market_failure
2. Government failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_failure
3. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
4. Externality — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Externality
5. Information asymmetry — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Information_asymmetry
6. Natural monopoly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_monopoly
7. Public choice theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_choice_theory
8. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
9. Rent-seeking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rent-seeking
10. X-inefficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/X-inefficiency
11. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
12. William A. Niskanen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/William_A._Niskanen
13. The Problem of Social Cost — R. H. Coase, Journal of Law and Economics, Vol. 3 (1960), pp. 1–44, published by the University of Chicago Press — https://www.jstor.org/stable/724810
14. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy — James M. Buchanan and Gordon Tullock, Liberty Fund (Econlib edition) — https://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
15. Bureaucracy and Representative Government — William A. Niskanen, Aldine, Atherton (1971) — https://archive.org/details/bureaucracyrepre0000nisk
16. Creating Public Value: Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard University Press (1995) — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
17. Worldwide Governance Indicators — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators
18. Government at a Glance 2025 — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2025/06/government-at-a-glance-2025_70e14c6c.html